| 关于湖北省经济开发区资源与环境可持续发展的建议 |
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| 2007-10-23 15:44 文章来源：湖北省政协 |
| 文章类型：摘编 内容分类：调研 |
自1988年起步，经1992年大发展，至2003年的整顿规范，湖北省现有3家国家级开发区，即东湖和襄樊高新技术产业开发区、武汉经济技术开发区；另有104家省级开发区，其中已经国家审核公告的90家，规划面积为526.98平方公里。目前，除15家经济开发区设在市（州）外，其余均设在县（市、区）。从地理位置看，湖北省开发区主要分布在沿长江和汉江的经济带上。
经过近二十年的发展，各地开发区在扩大招商引资、促进高新技术产业发展和经济结构调整中发挥了不可替代的作用，也为现代工业探寻缓解人与资源、环境的矛盾做了有益的尝试，主要成效有：
（一）在发展现代工业中增强了湖北经济实力。据全省107家经济开发区统计，2006年完成生产总值2052亿元，占全省总量的27%，同比增长16.2%，增速高于全省4.1个百分点；实现规模以上工业增加值925.6亿元，占全省总量的40.1%，同比增长22.6%；实现税收收入166.7亿元，同比增长39.4%，增速高于全省地方一般预算收入13.8个百分点。国家级开发区和12家市（州）开发区，已成为当地经济发展的引擎。
（二）在搭建科技平台中推动了高新技术产业发展。全省有高新开发区（园）13家，2006年技工贸总收入1879.5亿元，同比增长29%；实现高新技术产业增加值283.5亿元，同比增长21.9%，占全省高新技术产业的41.6%。东湖高新技术开发区实现了光电子信息、生物医药、环保和机电一体化的主导产业，技工贸总收入突破1000亿元，同比增长37.9%，居全国第四位，占全省13家高新区总数的53.2%；襄樊高新技术开发区工业总产值370亿元，同比增长20%。高新技术在开发区的研发、孵化、引进和发展，正在成为湖北经济新的增长点。
（三）在形成产业集聚优势中尝试了循环经济。高集聚度为开发区发展循环经济提供了有利条件。近年来，各地开发区变被动招商为根据上下游产业链要求，主动引进产业链上的企业及链接项目，努力延伸产业链，不仅提高了资源利用率和产品附加值，也净化了环境。例如，宜昌市的开发区在打造全国最大磷化工产业基地时，通过引进湖北三新磷酸公司制取磷酸，解决了低品位、高硫磷矿对磷酸生产的制约，使区内磷矿得以“贫富兼济、分级利用”；又通过引进新高强加气混凝土项目，每年消耗磷渣1万多吨，完善了区内磷化工产业的“补链”环节。
（四）在优化投资环境中倡导了可持续发展。各地开发区既重视物质要素的硬环境建设，全省开发区累计投入基础设施建设资金683.9亿元，仅2006年就完成基础设施投资达162.2亿元；同时也重视政府行政服务要素的软环境建设，全省开发区普遍采取了行政审批事项“首问负责制”、“限时办结制”等措施。尤其是在开发区整顿规范中，强化了规划与环境评价先行，并将其作为新建项目的前置条件，建立了以资源环境为主要内容的准入和退出制度，对在建项目和土地使用进行了全面清理。例如，武汉经济技术开发区收回了两年内未开工项目的批用土地；又如，宜都市在招商引资中推行了“土地不赠送、税费不减免、就业不特殊、环保不让步”的政策等，为开发区的可持续发展铺设了快车道。
问题与成因
科学发展观是要求我们更好更快的发展，是在好的基础上加快发展，只要符合国家产业政策，符合节能、节地、降耗、环保的原则，发展得越快越好。我省开发区在高速成长中目前仍伴生着不容忽视的资源浪费、环境污染等影响可持续发展的问题：一是开发区自身建设中存在的问题，二是开发过程中出现的问题。
就开发区自身建设而论，由于它是在政府主导下进行的，因此在资源环境的可持续发展上不仅政府职责明确，而且应更具有科学性和超前性。然而，现实中却并不尽如人意，有些地方问题还很严重，主要问题有三。
一是相当一部分开发区缺乏科学的规划和严格的执行。一方面表现为，一部分开发区不重视总体规划，盲目开发导致开发区无特色、布局不合理；有些开发区即便制定了规划，也因其缺乏权威性而被空置；有的开发区还随意许诺投资商，自主确定项目和位置，造成规划跟着项目走的混乱局面。另一方面，现有规划中缺乏资源环境视角的评价和统筹安排，例如，同一开发区内以磷矿为原料的企业各自建选矿场，不仅增加了成本，增加了用地面积，也造成了磷矿资源浪费和环境破坏；又如，由于忽视开发区选址定位、产业结构与布局、区域环境容量、污染集中治理等的环保评价，不少重污染企业大都集中在长江、汉江沿岸，还有的建在居民区内，既加剧了现实的环境危机，也潜伏着未来生态失衡的极大隐患。
二是大多数开发区环保基础设施建设严重滞后。现今的开发区虽然都重视硬环境建设，但大多数开发区仅停留在做地面上的锦绣文章，忽视甚至无视地下管网建设，至今全省仅有23家开发区建有污水处理设施，仅20家建有固体废物集中处置中心，仅2家实现了集中供气。在长江、汉江上游因筑坝而来水减少、净化能力减弱的情况下，那些缺少治污能力的两江沿岸开发区，必将对我省乃至整个长江中下游地区的生态环境造成一定的威胁。
三是开发区资源与环境的监管难以到位。现有的开发区管委会为同级政府的派出机构，经同级政府授权后，领导、规划和管理辖区内经济和行政事务，但实际操作中其职能未落实，体制没理顺，直接导致资源和环境的监管工作难以到位。例如，有些中小项目未批先建、不批也建，或是“先上车后补票”，且随意选址，有的是开发区自己缺乏法制观念所为，有的是开发区想管而无法管所致。据省环保部门反映，有63%的开发区未配置环保管理机构，已设置的环保队伍人员不足、装备落后，执法受到各种干扰，更有少数开发区以“封闭式管理”为由成为环保监管的盲区。
就开发过程中出现的问题而论，由于开发区是在白纸上绘新图，是创建现代工业的新模式，可持续发展本应成为开发的宗旨，但因指导思想的偏差，“招商引资”中对生态环境问题的忽视或无视，使现实资源环境形势日趋严峻，主要表现在三方面。
其一，存在着可持续发展的认识误区。长期以来，将“发展”简单地还原为经济增长，将经济增长简单地等同于GDP的提高，造成经济工作不计人、财、物成本，更不计自然资源耗费和环境污染成本，片面追求产值、速度，使得一些开发区一味追求经济指标，尤其是区位优势较差的县（市、区）开发区甚至饥不择食，对资源耗费大、环境污染严重的项目不加评估地来者不拒，将沿海地区淘汰的低端产业不加技术改造地搬迁过来，虽然GDP增加了，但资源的枯竭、环境的破坏、人民生活质量的下降乃至生命受到威胁，这无异于饮鸩止渴。
其二，高耗能、高污染产业比重过大，生产方式粗放。从开发区的产业分布看，全省六成多的开发区项目是化学制品、纺织、机械电子和食品加工业，信息产业项目的比重不到半成，其余为汽车产业和金属冶炼加工业等。从国家公告的90家开发区的三大主导产业看，排在前几位的有机械汽车及零部件类45家，生物制药42家，纺织服装类37家，化工类31家等，显然，高新技术产业规模过小、比重过低，而高能耗、高污染产业比重过大，其中相当一部分尚处于产业链低端，生产方式粗放，既造成了有限资源的浪费，也严重地污染了生态环境。
其三，土地集约利用水平不高。开发区大都建在城市周边，占用了不少耕地良田。而现实中一些开发区在“高标准、高起点、高品位”的口号下，超标准用地，有的开发区内土地公用面积过于浪费奢华；有相当一部分企业的土地投资强度过低，有的甚至仅几十万元/亩，远未达到国家300万元/亩的标准；有的企业现有厂房仅占所圈地的三分之一，富余土地则长期闲置；有些地方政府以廉价土地作为招商筹码；还有部分投机分子假藉招商名义圈占土地；而开发区的土地准入与退出机制虽已建立，但却亟待完善和切实执行。
建议与对策
为了彻底转变旧的发展模式和经济增长方式，全面贯彻和落实科学发展观，实现开发区资源节约、环境友好的可持续发展，将开发区打造成现代工业与生态、社会和谐的样板，使之成为湖北经济社会发展的重要支撑，建议：
（一）完善生态规划，推进开发区又好又快发展。随着资源环境形势日益严峻，省政府应按照“分层次发展，特色发展”原则，对各开发区现有主导产品和产业结构结合当地资源特色、环境容量进行对比评估，及时加以调整，尽量避免重大生态环境的损失，并以此作为各地开发区今后规划环评的基础。同时，要组织各地开发区根据形势的发展变化，将“十一五”规划中有关资源环境指标进一步细化，端正认识，明确目标，真正实现社会经济的全面进步。
（二）加大投资力度，加强环保基础设施建设。开发区良好的投资硬环境不仅是看得见的靓丽风景，更有看不见的却决定着治污能力的地下管网建设，对目前已经严重滞后的环保基础设施，各级政府一定要痛下决心给予资金支持，尽快建立健全环保基础设施，以杜绝后患。对于长江、汉江沿岸的重污染企业，除了要求企业自己完成初级排污治理外，所属开发区必须建立污水处理厂，以确保污水排放的达标。省政府应根据实际情况，对此制定最后期限，倘若到期不能达标，就应采取果断的关停措施，以此保障全省人民饮水安全，防止松花江和太湖事件的悲剧重演，真正做到以人为本。
（三）强化政府监管，实现节能减排和土地集约化。走可持续发展之路是政府的职责，各级政府和开发区要建立起“目标明确，责任清晰，措施到位，一级抓一级，一级考核一级”的节能减排目标责任制和评价考核制度，完不成目标任务的开发区，停止审批新的项目和用地。要全面推行企业的清洁生产，加大审核力度，对节能减排目标未完成的企业，要限期实施清洁生产改造方案，否则予以关闭，政府不能再姑息迁就，不能再因GDP之小而失生态环境之大了。
开发区的用地，一边是国家严格控制土地的政令，一边是开发区高速发展的扩张欲望，土地已成为开发区发展的“瓶颈”，省政府一方面要将土地准入和退出制度与投资额、产出效益、建筑密度、容积率挂钩，设置严格的准入门槛，对现有未达到用地制度要求、在一定期限内又没能整改的，应坚决清理和收回；同时还要充分挖掘存量土地潜力，鼓励增资扩产，拓展引进项目内涵增长，推广建设多层标准厂房等。另一方面，在开发区土地总量控制的前提下不搞“一刀切”，对那些我省急需的科技含量高、产业层次高、产品档次高的项目和综合效益好的开发区进行土地调剂，调剂方法既可以计划指标方式下达，也可以市场的有价方式进行，可在有土地但缺资金和有资金却缺土地的开发区之间进行尝试。另外，不得不提及的还有开发区征地农民的妥善安置问题，它已成为影响开发区社会和谐的重要问题之一。
（四）推动科技进步，鼓励循环经济发展。工业化是科学技术发展的产物，要克服工业化的负面效应，实现经济增长方式的转变，只能依靠科学技术的进步与创新。政府应组织实施一批节能降耗和污染减排具共性的关键技术的开发和产业示范项目，在重点行业中选择一批节能潜力大、应用面广的重大技术进行科技攻关，同时，加快培育环保技术服务体系，促进节能、降耗、减排服务产业化发展。
为实现并推进以循环利用资源和保持良好环境为前提，以减量化、再利用和资源化为原则，以遵循生态规律的高效协调为核心的循环经济，省政府应在财税、金融等方面给予一定的政策和资金支持。同时，省政府还可建立全省范围内的生态工业信息交流平台，通过收集各开发区工业固体废物信息，对其进行开发利用，促进开发区内循环经济链网的形成。
（五）完善配套政策，充分运用经济杠杆保护生态环境。将环境代价、健康代价、世代公平代价等统统排除在企业内部的成本—效益分析之外，这是工业化过程中导致生态失衡的重要原因。为此，政府除了使用法律和行政手段保护生态环境外，还应完善财税、价格、金融等配套政策，建立节能、降耗、减排的激励机制，实施对环保科技的扶持等；还可运用经济手段解决环境问题。
目前国际上治理环境问题的经济手段主要有两类，一类是征税或收费，一类是排污权交易。前者是通过对污染者征税或收费解决企业只管内部效益最大化、忽视外部环境污染的现象，税收标准等于污染的外部成本，从而使企业成本等于社会成本；后者是政府根据环境标准确定本地排污总量，以此确定排污权利，通过竞标出售排污权，排污权成为商品后可用于出售和转让，从而运用市场机制对污染物进行控制和管理，变企业被动为主动参与治理环境。针对湖北省开发区资源环境现状，建议尽快开征环境保护税，通过对污染行为者征税遏制环境破坏，将筹集的资金用于生态治理和环保基础设施体系建设，以有效解决“老板赚钱，政府埋单”的尴尬，也有利于引导企业实现清洁生产，实现开发区的可持续发展。
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